香港国安立法的合宪性与合法性

李杏杏

十三届全国人大三次会议通过了《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》（以下简称《决定》），决定对香港特区国安法立法。在香港回归祖国23周年前夕，《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》于2020年6月30日经全国人大常委会通过，作为全国性法律列入《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称“香港基本法”）附件三并通过香港特区2020年第136号法律公告在香港公布，于当晚11时开始在香港实施。此次香港国安法立法体现了我国维护国家安全的决心，也是对港独势力的有力打击。

香港国安法的立法符合《宪法》和香港基本法的规定。香港基本法第18条规定，全国性法律除列于香港基本法附件三者外，不在香港实施。列于附件三之法律，由香港特区在当地公布或立法实施。全国人大常委会在征询其所属的香港特区基本法委员会和香港特区政府的意见后，可对列于附件三的法律作出增减，任何列入附件三的法律，限于有关国防、外交和其他按香港基本法规定不属于香港特区自治范围的法律。

维护国家安全，反对颠覆国家政权、分裂国家的行为，属于中央与地方关系的内容，已经超越了特区自治范围，全国人大常委会有权对此制定全国性法律。同时鉴于香港修例风波后愈演愈烈的香港暴乱问题，香港国安法的立法必要性愈加凸显。香港国安法立法得到了特区政府的支持，也得到了香港爱国爱港人士的拥护。全国人大作出香港国安法立法决定，其重大意义在于，在搁置已久的香港国家安全立法问题上，真正开始推动国家安全法律在香港落地。

讨论香港国安法立法的合宪性和合法性问题，不能回避反对派的批评和攻击。一种争议观点认为，香港国安法由全国人大制定，是否意味着削弱了香港立法会的立法权，影响香港的高度自治。答案是否定的。就香港的国家安全问题进行立法，香港基本法第23条为授权条款，授权香港自行就颠覆国家政权等危害国家安全的行为进行立法。第23条规定，香港特区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港进行政治活动，禁止香港的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。换言之，香港基本法对香港特区作出了立法授权，但是香港国家安全立法问题长期未能解决，自前任行政长官董建华2003年向香港立法会提交国家安全立法草案受到阻挠至今，一直被搁置。虽然香港本地法律规定了五种行为属于危害国家安全的行为，但是国家安全立法并没有完成，客观上导致了香港出现日益严重的危害国家安全行为时，无有效法律和执行机制对此进行惩治的法律漏洞和困境。

对香港基本法第23条的正确解释应当为，香港立法会获得了国家安全问题的立法权，但该授权并非绝对授权而是有限授权，即在被授权方未充分实施授权行为时中央有权收回授权。同时，香港立法会也承担了香港基本法下就国家安全问题立法的宪制责任，但是十余年来未履行其宪制责任，因而全国人大作为授权方，有权转而授权全国人大常委会立法。因此问题的核心并不是反对派所宣称的削弱香港立法会立法权，恰恰相反，香港立法会的立法权得到了全国人大长期的尊重，而是香港立法会在获得了立法权却怠于行使时，全国人大作为授权方是否可以采取立法行动破解立法僵局的问题。

香港国安法的实施是否影响香港的高度自治呢？答案同样是否定的。首先，香港国安法的立法在《宪法》和香港基本法的框架下制定，香港实施“一国两制”、高度自治为香港基本法所保障，香港国安法满足合宪性和合法性要求，香港作为港人治港、高度自治的特区地位将会得到法律的保障。香港国安法设立维护国家安全委员会，也是“一国两制”“港人治港”的体现。其次，香港国安法的实施并不意味着中央放弃了“一国两制”的基本方针。对于“一国两制”，不能仅仅强调其“两制”的部分，亦应当维护“一国”之统一，维护香港作为我国领土不可分割的一部分这一核心利益。而寻求香港独立的政治诉求，已经超出资本主义制度、社会主义制度的“两制”差别，危及“一国”的底线，因此全国人大常委会就香港国家安全进行立法是及时反映国家核心利益的。

就香港国安法的立法焦点而言，一种担心是香港居民是否可能“因言入罪”。应该说在香港国安法下，香港居民集会自由、言论自由、新闻自由等合法公民权利会得到保障。全国人大常委会的立法在符合宪法和香港基本法的前提下进行，确保香港基本法中保护香港居民人权的条款得到遵从。依据香港基本法第39条，《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会与文化权利的国际公约》适用于香港的有关规定在香港回归祖国后继续有效，通过香港法律予以实施。香港居民的公民权利和政治权利得到香港基本法的保障，亦在香港国安法中得到保护。香港国安法第4条明确规定，香港维护国家安全应尊重和保障人权，香港居民根据香港基本法及上述两国际公约所享有的言论、新闻、出版、结社、集会、游行、示威的自由受到保护。“以言入罪”的观点实质上在转移讨论的焦点，歪曲香港国安法的立法目的。主张“香港独立”，污损国旗、国徽，暴力对抗警方执法，导致香港政府、立法会运作瘫痪，都是导致香港社会秩序陷入混乱的“行为”，而不仅仅是“言论”。避重就轻，只谈“言论”，不谈“行为”，是试图将颠覆国家政权的行为“合法化”的借口。

（作者系暨南大学法学院副教授、暨南大学铸牢中华民族共同体意识研究基地研究员）2020年7月22日

原文链接：http://www.cssn.cn/index/zb/zlzhmzgttysqbyglzxwzy/202007/t20200722_5158577.shtml

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