习近平总书记2019年考察上海时，提出了“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，深刻回答了城市建设发展的依靠力量、服务主体、建设路径和价值导向等重大根本问题。日前，十一届市委九次全会通过《中共上海市委关于深入贯彻落实“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，谱写新时代人民城市新篇章的意见》。

习近平在上海工作期间到各区县调研时，尽管每次关注的重点不尽相同，但两个话题从不缺席，一是党建，一是民生。老百姓生活的品质怎么样，以民为本的宗旨落实得如何，“我到上海以后，比较关心这个事情”。这也是习近平总书记后来多次考察上海时一如既往、一以贯之的关注点。事实上，“人民城市”重要理念始终贯穿于上海城市建设发展的进程之中。

以高质量城市更新推动精细化城市管理

20世纪末、21世纪初，一首名为《上海，你越长越高》的歌曲在各种市民文化活动中被广为传唱。其中“参天大厦入云霄，南浦大桥展新貌”“东方明珠托彩云，城乡生活节节高”“浦东高唱创业歌，浦西笑迎新浪潮”等词句，正是那个年代上海人民如火如荼开展城市建设的写照。

上海人民是上海城市建设的主体力量，上海的发展成就是千千万万勤劳智慧的上海人民干出来的。上海是党的诞生地，是中国工人阶级的摇篮，邓小平同志曾如是评价：“上海工人阶级长期以来一直是中国工人阶级的带头羊。”1993年12月13日，他冒雨站上刚建成的杨浦大桥主桥，在听到杨浦大桥在当时世界上同类型斜拉桥中排在第一的汇报后，小平同志激动地握着总工程师朱志豪的手说：“要感谢参加大桥建设的工程技术干部，感谢参加大桥建设的职工。这是上海工人阶级的胜利。”

上海的城市建设与城区产业、人口格局的重构，始终坚持高起点、高质量谋篇布局，致力于推动产城融合与城市的可持续发展。上世纪八九十年代，上海即提出结合自身特点，瞄准国际市场，通过改善投资环境，简化审批手续，推动“一个机构、一个图章”对外的改革，吸引一些较大型的外资企业来沪直接投资。浦东新区管委会第一任主任赵启正同志有一句名言：“站在地球仪边思考浦东开发。”这就要求这座城市的管理者要具有更高的觉悟和站位，在“两头在外”“大进大出”的外向型发展格局中，以人民的根本福祉和城市的长远发展为依归。正是基于这种决策思路，上海的城市建设即便在浦东开发后也仍然坚持“精致发展”而非粗放扩张，适度“留白”，螺蛳壳里做道场，实现了城市、产业、人口之间有机融合。

随着土地利用遭遇“天花板”，上海的城市建设更加注重内涵发展和通过存量更新提升环境品质，这就是城市更新。新中国是以农业和重工业作为立国之本的，虽然在较短时期建立了比较完整的工业体系，但城市化进程并未与工业化同步。直到改革开放之初，中国的城市化率还不到20%。虽然起点较低，但发展速度很快。计划经济时期“城市建设为生产服务”的指导方针仍有较强的惯性，使得城市的生活功能、休闲功能、文化传承功能长期没有得到应有的重视，产业结构、用地性质、人口结构的变化又在城市布局调整过程中制造了新的不平衡。城市中心区土地利用功能、土地使用性质和使用强度的改变，使原有的城市基础设施难以负荷，经济与社会矛盾交织重叠。进入21世纪，上海中心城区不少区域出现人口老龄化、产业调整、衰败、迁移导致的活力不足问题，而可资利用的城市国有建设用地的增量空间越来越小。正是在此背景下，城市更新应运而生。比如，杨浦区、虹口区都曾经是上海工业企业较为集中的中心城区，通过科学规划、合理布局，在城市更新过程中形成了各自新的区位优势与发展特色。通过有序推进存量建设用地优化利用，促进存量工业用地调整升级，上海探索出一条存量商业、服务业等功能性项目升级改造的可行路径，把“工业锈带”变为“生活秀带”，杨浦滨江就是典型的案例。与此同时，像绣花般精细治理，也成为上海城市内涵式发展的重要理念，人民群众的获得感、安全感、幸福感大大提升。

“城市越来越大，我没有越来越小”

2016年，上海市旅游局发布了一首上海城市旅游形象推广MV《我们的上海》。其中“城市越来越大，我没有越来越小；明天越来越好，我用双手抓牢……在我们的上海，在不肯停歇的浪潮”几句歌词，尤为撼动人心。

如果对照本世纪初的那首《上海，你越长越高》，不难发现，《我们的上海》更多聚焦于个体的主观感受和生活品质，个体并没有被淹没于城市继续生长的浪潮之中。“人人都有人生出彩机会、人人都能有序参与治理、人人都能享有品质生活、人人都能切实感受温度、人人都能拥有归属认同”，在《中共上海市委关于深入贯彻落实“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，谱写新时代人民城市新篇章的意见》中提出的这“五个人人”，是2010年世博会十年之后，超大城市管理者对于“城市，让生活更美好”这一理念认识的进一步升华。

这是一个大流动的时代。人口、资金、信息乃至于土地（经营权），几乎所有的要素都进入一个快速流转的轨道。时代呼唤着城市治理体系和治理能力的与时俱进。作为拥有2400多万常住人口、其中外来人口规模近千万的超大型城市，面对着激增的人口规模、复杂的社会结构以及多元的阶层、主体、诉求，上海始终致力于探索一条行之有效的完善基层社会治理的道路。

第一，实现城市秩序与城市活力之间的协同并进。外来人口高度聚集所形成的“土客替代”，是我国城市化进程中的普遍现象，有些地区的外来人口甚至在数量上已经超过甚至数倍于具有本地户籍的常住居民。一方面，这些外来人口为城市的发展增加了强大的活力，为城市建设做出了巨大贡献。另一方面，传统静态人口管理模式和村居治理体系，面对人户分离、“土客替代”的大流动时代，也越发显得不合时宜。这就要求这些城市管理者既要保证本地居民的合法权益，也要真正做到守土有责，用心、倾心地为长期居住在此、生活在此的外来人口提供优质的社会服务。

第二，实现村居结构调整与治理水平的齐头并进。超大城市随人口变动往往也会出现城市街区和城郊乡镇村落的布局变化，这也对治理水平提出了更高要求。超大城市管理者需要密切关注这些变化，将相应的管理力量和公共服务资源向城郊接合部、大型居住社区、人口导入地区倾斜，增加对大镇大居地区的制度性支持，在包括大镇、大居在内的人口密集地区，划分确定基本管理单元，以此为载体推进服务资源和行政管理力量配置，解决“小马拉大车”的问题。

上海是一座开放的城市，以其独特的魅力源源不断地吸引着四面八方的人们。在高流动性的开放时代，需要的是更高水平的基层社会治理。精细化的社会治理，既是一种技术，更是一种艺术。我们有理由相信，上海能够在新时代打造超大城市治理样板、定位更高品质美好城市生活的过程中，谱写“人民城市人民建、人民城市为人民”的精彩篇章。

（作者为上海财经大学党校副校长、党委组织部副部长）